据了解，因拆迁纠纷而引起的私房主状告房地产管理机关的案件，在北京市早有先例。首例案件为1995年6月12日，因金融街建设而面临拆迁的114户594人集体向北京市第一中级人民法院行政起诉西城区房地局，要求房地局依《城市房地产管理法》对原告房屋进行评估。其后此类案件逐年上升，现已有数百起之多。目前大半在诉讼过程中。
中国政法大学法学教授杨炳芝先生在接受读者采访时分析：拆迁时对私房土地使用权是否补偿是此类案件的矛盾焦点，“几百起案子判不下去，都卡在这儿了。”
问题之一：土地使用权有没有价值？
1982年《宪法》宣布“城市土地归国家所有”，确定了我国土地管理中城市土地国有化、土地所有权和使用权分离的原则。1988年《宪法修正案》规定“土地使用权可以依照法律的规定转让”，这是我国土地管理的重大改革，标志着国有土地使用权作为一种特殊的民事权利——财产权进入了社会主义市场。
目前，我国实行的是土地有偿、有限期使用制度。土地使用权的价值因地理位置的不同而显现出巨大的差异。同样建筑结构、同样面积的房子，是在新疆还是在北京、在北京二环以里还是在远郊区县，市场价格相距甚远。
从现有法律法规来看，无论企事业单位、外商、公民均可依法获得国有土地使用权，用以合资、合作、作价入股等市场行为。土地使用权可依据法律程序在一级市场出让和二级市场转让，有明确的评估程序和技术标准。
1995年1月1日起施行的《中华人民共和国房地产管理法》第32条规定：基准地价、标定地价和各类房屋的重置价格应当定期确定并公布。由此，一级市场和二级市场的国有土地使用权价格有了法律依据。
问题之二：私房产权人是否拥有土地使用权？
这是首先应明确的问题，答案其实也很明确，然而偏偏在这里产生了歧义。
杨炳芝教授对此的答复是：有。
目前北京老百姓私有房屋，多是解放前置地建房或买房买地而来。建国初期，既不是敌伪资产该被没收，也不够公私合营和改造的资格，便作为生活资料留给了老百姓，人民政府予以确权，发放房地产所有证。1982年宪法宣布“城市土地归国家所有”后，又获得了政府颁发的房产证，根据我国房屋所有权与土地使用权主体一致的原则，自然享有土地使用权。
对此，原国家土地管理局在给最高人民法院民事审判厅《关于城市宅基地所有权使用权》问题的复函（1990年4月23日）中曾作过司法解释：“我国1982年宪法规定城市土地归国家所有后，公民对原属于自己的城市土地应该自然享有使用权。”
“房地产统一”的原则在有关法律中也已明确体现。1990年5月19日起施行的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十四条：地上建筑物、其他附着物的所有人或共有人，享有该建筑物、附着物使用范围内的土地使用权。1995年1月1日起施行的《中华人民共和国房地产管理法》第三十一条：房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。
1995年，原国家土地管理局印发的《确定土地所有权和土地使用权的若干规定》，对私房产权人的土地使用权作了进一步的明确。第二十七条：土地使用者经国家依法划拨、出让或解放初期接收、占用或通过依法转让、继承、接受土地建筑物等方式使用国有土地的，可确定其国有土地使用权。第二十八条：土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者国有土地使用权。
然而，在实践操作中，公民的土地使用权并未得到充分尊重，某些行政机关直接引用了“土地属于国家”这一规定。北京市房地局在1997年书面答复人大代表质询时，公开写上“根据我国1982年宪法规定，所有城镇土地归国家所有。私房主只拥有房屋所有权。拆迁时依照《北京市房屋估价办法》对私有房屋作价并予以补偿。”
对于这一说法，杨教授的看法是：这实际上是将所有权与使用权混为一谈了。从法律角度讲，是一种侵权行为，侵犯了公民基本的一项民事权利——财产权。
问题之三：私房产权人的土地使用权是否是一项财产权？换言之，是否可对其行使占有、使用、处分、收益的权利？
之所以提出这个问题，是因为从现行法律来看，土地使用权当初来源不同，产权利人拥有的处分、收益权利也大不相同。如对划拨土地使用权，市县人民政府便可根据城市建设发展需要和城市规划的要求无偿收回后另行出让，以划拨方式取得的土地使用权的，在转让房地产时应向国家补交土地出让金或土地收益。
那么对于既非出让而来，又非国家划拨，而是历史原因自然享有的私房的土地使用权，若遇拆迁、转让，土地收益归谁？翻遍相关的法律，没有找到具体的、针对性的条文。有关人士介绍说：《城市房地产管理法》当初立法时讨论过这个问题，曾有很大争议。有人提出视同划拨，审议没通过，问题便暂留下来了，法律上没做明确规定。
具体到拆迁补偿，对于地上建筑物要作价补偿，无论是《城市房屋拆迁管理条例》和《北京市实施〈城市房屋拆迁管理条例〉实施细则》对此都有明确规定。那么土地使用权是否补偿？《条例》规定了一句：房屋拆迁需要变更土地使用权的，必须依法取得土地使用权。《细则》对此干脆只字不提。于是北京市便严格执行《细则》，只对地上建筑物作价补偿。
杨教授对此的看法是：法律没有规定得这么具体，这一块有点盲区的成分，但从法律角度讲是很明确的：土地使用权应该视作公民财产权的一部分，公民具有占有、使用、处分、收益的权利。之所以这么说，一个是根据房地产统一的原则，一个是考虑了历史原因。“当初老百姓是拿积攒了多少年的积蓄买了房子和地皮，那时的财产形式是土地所有权。1982年以后土地收归国有。国家拿走了所有权，使用权给留下来了，百姓的财产形式便从土地所有权变成了土地使用权。”杨教授说：“开发商拿国家的土地使用权你得交钱，拿老百姓的土地使用权为什么不交钱？老百姓提出补偿是合情合理的。这是一项基本的民事权利。”
那么未持有国家颁发的土地使用证，未交纳税费，是否可用来说明百姓没有土地使用权呢？杨教授说，是否拥有土地使用权并不以发不发证作为标准。不发证是工作问题。
据了解，1987年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第九条明确规定：全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。第十条：依法改变土地的所有权或者使用权的，必须办理土地权属变更登记手续，更换证书。然而北京市至今未完成这一工作。去年曾于西四北一条至八条进行发放国有土地使用权证的试点，一段时间后便又陷入停滞状态。
另据了解，上海市早在1984年便由人民政府发布公告，对原属公民所有的土地，经过申报办理土地收归国有的手续，确认其使用权，完成了新旧土地制度之间的利益转换的程序。
问题之四：如此拆迁是否有失公平？
拆迁公告一贴出来，老百姓面前的选择只有两个：其一，住到安置房去，这些房子往往在郊区、交通不便。基础设施不尽完善还可能没有产权——如果“私房土地使用权不应补偿”这个逻辑成立，那开发商这种做法也就是顺理成章的了：当初你就没有土地使用权，我凭什么给你含有土地使用权的产权房？另一个选择就是：作价补偿。然而拿着给对地上那些砖瓦木料的补偿款去买市场上包含土地使用权的价格高得离谱的商品房，似乎也不太现实。
一位陷入此类诉讼三年至今仍在奔走呼吁的北京居民曾说：早知如此，我不如卖了那个院子去买市场上的商品房呢！院子卖到市场上能值两三百万。如今一拆迁只剩两三万，安置房远在丰台，产权还不是自己的。我的财产哪儿去了？人民政府无偿收回了？商人无偿占有了？这位居民认为：国家拥有土地所有权的意义在于：国家有决定土地用途的权利，而目前的做法是行政机关和开发商偷换概念，钻法律的漏洞。侵犯了公民的财产权利。
据了解，目前北京市是由申请用地者单方作安置方案由房地局批准、颁发拆迁许可证后实施拆迁。方扬律师认为：此举有违《土地管理法实施条例》第十八条及有关法律对建设用地审批程序的规定。按照合法的程序：实施拆迁前，申请用地者需在房地产管理部门组织下与用地范围内的单位或住户商定安置补偿方案，并完成土地使用权变更手续。目前的做法实际意味着：在公民（产权人）不知道的情况下，房地产管理机关就将公民的合法财产——土地使用权出让或划拨给商人了，这侵害了受《宪法》保护的公民的财产权，也违反了《民法》等价有偿的原则。如果是出让，意味着房地产管理机关侵占了居民财产，而若是划拨，则意味着开发商无偿侵占了公民财产。
据了解，建设部已多次要求在房地产开发中实行货币安置。广东省1994年7月，上海1997年都依据《城市房地产管理法》出台了房地产价格评估条例，明确规定在拆迁补偿及国家赔偿时，房屋、土地必须依法评估。
杨炳芝教授认为：北京市应面对现实尽快制订明确、细化的地方性法规，将国家的原则性规定予以具体化，对私房土地使用权给予合情合理的拆迁补偿。“这不是一件很容易的事，但这个事总得要解决，不解决是不行的，这个矛盾已经越来越大了。”杨教授说。
编后
私房产权人是否拥有土地使用权？这种房屋拆迁后，产权人该不该得到土地使用权的补偿？是一个涉及方方面面利益的问题，把它搞清楚有利于城市拆迁工作顺利进行。本报刊登此文意在就此问题展开讨论，欢迎各界人士发表意见。
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